Por: María Elvira Carvajal Salcedo

Bogotá tiene un tamaño mayor al de algunos países en el mundo, ese solo hecho da para que cada vez haya mayores diferencias entre centro y periferia, se da la existencia de periferia en el centro, hay grandes diferencias entre ámbitos urbano y rural y diferencias en la formación de sus maestros, también en las condiciones de las plantas físicas de la IED y diferencias en sus dotaciones, fallas en la comunicación entre la administración y las IED.

La descentralización a través de las Direcciones locales de educación, comporta otro factor diferenciador en la manera como ocurre la política educativa en cada localidad.

Las localidades a su vez heterogéneas, por razones múltiples como la densidad poblacional, sus vocaciones económicas, el acceso a bienes y servicios, la seguridad en sus entornos….etc. Dotadas por el Distrito, a través de diversas administraciones, de manera diferencial, pintan un paisaje de desigualdades. En esta diversidad ha venido jugando un papel preponderante la disponibilidad de tierras para construcción de plantas físicas y a lo largo de los últimos años, un asunto lamentable es la falta de coordinación entre agencias del Estado para garantizar que en los nuevos proyectos habitacionales, se destine el suelo para los servicios educativos. Este factor consagra otro desarrollo desigual. Los estudiantes habitantes de zonas deficitarias deben asistir a la educación contratada, cuyo seguimiento no es una prioridad, con riesgo para ellos por tanto, de recibir una educación por lo menos diferente a la que reciben los niños y jóvenes que asisten a la educación en los colegios públicos . No hay una vocación decidida de que todos los niños de la ciudad asistan a la educación en las IED públicas.

Otro factor de desarrollo desigual es que a cada cambio de administración la estrategia de la cual se han valido las últimas cuatro administraciones para instalar la política en las IED, que es el acompañamiento de universidades, ONG y Cajas de Compensación, también cambia.

El ejercicio subsiguiente es rastrear en el informe “Hallazgos derivados de la triangulación de resultados de la indagación cualitativa y cuantitativa a fuentes primarias correspondiente a la línea estratégica del Plan Sectorial de Educación Calidad Educativa para Todos” IDEP 2018, huellas de percepciones desiguales por los miembros de la comunidad educativa, en asuntos centrales como el fortalecimiento de la Gestión pedagógica.

“En lo relativo a la construcción de los Planes de Convivencia y a los ajustes al Manual de Convivencia Escolar, en el informe sobre la línea estratégica EERRP (Vargas, 2018) se reafirman los esfuerzos de las comunidades para potenciar estos procesos. Con relación a los Planes de Convivencia, en ese informe se afirma que las comunidades sí han trabajado en la construcción de este documento -de acuerdo con lo que les exige la SED- pero que han tenido problemas para aplicar los contenidos y los acuerdos establecidos en este. Sobre este tema, nuevamente se ve la masiva participación de maestros y coordinadores; mientras que el 76% de los profesores aseguraron haber participado durante el último año en la formulación o actualización del Plan de Convivencia de su colegio, en los coordinadores esta cifra supera el 90% (Vargas, 2018, p. 123). Respecto a la actualización del manual de convivencia llama la atención que en las preguntas a los estudiantes de Primaria, Secundaria y Media acerca de su participación en los procesos de ajuste de este documento, en los tres casos menos de la mitad de los estudiantes respondieron afirmativamente, siendo crítico el caso de los estudiantes de Media en donde solo el 20% afirmó haber participado en este proceso (Vargas, 2018, pp.126-127).

“El acompañamiento pedagógico a los colegios, como punto central de la política educativa distrital, también arrojó hallazgos significativos. Desde el informe cualitativo (Correa, J., 2018b) inicialmente se planteó́ que existen realidades muy disímiles respecto a la forma como las comunidades educativas entienden o reconocen el acompañamiento pedagógico de la SED: “pareciera no haber claridad respecto a si éste es o no para todos los colegios; si es necesario solicitarlo a la SED o a la Dirección Local de Educación; y si los operadores privados que prestan el apoyo -como Compensar o Colsubsidio- son contratistas o no del Distrito” (p.25). Sobre este punto, el informe cuantitativo de CET destaca que más de la mitad de los docentes hayan afirmado que no han recibido algún tipo de acompañamiento de la SED para fortalecer sus prácticas pedagógicas; mientras que el 78.3% aseguró no haber recibido acompañamiento en los últimos años, el 54,9% afirmó no haber recibido algún tipo de orientación por parte de la SED (Correa, L., 2018, p. 79).

Sobre este punto, es llamativo que más de la mitad de los coordinadores (65.6%) hayan manifestado que sí han recibido orientaciones pedagógicas de la SED. Esta situación estaría demostrando, según lo planteado en el informe cualitativo, que en algunos colegios las orientaciones pedagógicas estarían ingresando a través de los directivos docentes sin que exista la certeza de que tal información está llegando a los maestros.”

“Con relación a los profesionales de apoyo llama la atención que únicamente los directivos docentes de algunos colegios hayan hecho referencia a la figura de los Pares de Acompañamiento Pedagógico (PAP) enviados por la SED a los colegios. Es muy probable que los maestros hayan trabajado con estos profesionales pero llama la atención que no hayan hecho referencia al nombre de la estrategia, lo cual reafirma la idea de que muchos de los proyectos de la SED solo ingresan a los colegios a través de los directivos docentes. Sobre el funcionamiento de los PAP, varios rectores señalaron que, pese a que los maestros estaban contentos con el trabajo realizado por estos profesionales, lastimosamente el proceso no ha sido continuo e inclusive en varias instituciones los PAP dejaron de asistir”.

“El estudio de los relatos de los maestros frente al tema del acompañamiento también dejó en evidencia cierto inconformismo frente a la forma cómo la SED ha venido acompañando a las instituciones. Entre las críticas más recurrentes están el exceso de actividades extracurriculares en las que deben participar los maestros, la sensación de que los procesos pedagógicos están orientados hacia el cumplimiento de las metas de la SED más no a la transformación de las prácticas de la escuela, la percepción de que las propuestas de la administración distrital no se ajustan con las realidades de los territorios, el constante cambio entre los conceptos, enfoques y los lineamientos pedagógicos entre las distintas alcaldías, la interrupción de los procesos por la desvinculación laboral de los profesionales de apoyo y la participación en las actividades de únicamente un grupo de maestros más no del total de la planta docente (Correa, J., 2018b).

Sobre este punto es importante señalar que la mayoría de estas situaciones fueron expuestas por maestros de Educación Media; veamos algunos relatos de profesoras de los colegios Virrey José Solís y Carlo Federici:

En este momento se supone que deberíamos estar trabajando por ciclos pero no se ha hecho porque lo que ellos mismos dicen que solo son contratistas por 3 meses y se van. Luego envían otra universidad que no tiene ni idea en qué proceso íbamos y vuelven a empezar, entonces el trabajo prácticamente se pierde. Ese dinero que se invierte es totalmente perdido.

Las Universidades y los entes que han llegado a hacer una propuesta de algún proyecto vienen es a imponer más no a socializar cómo pueden adaptarse. Les interesa más que uno les firme que ellos estaban ahí, que en sí los frutos que producen lo que ellos traen.”

Este solo texto confirma el hecho de que los desarrollos de la política en la ciudad no son homogéneos. Pero si se continúa la lectura del informe que resultó de la triangulación de resultados de la indagación cualitativa y cuantitativa a fuentes primarias correspondiente a la línea estratégica del Plan Sectorial de Educación Calidad Educativa para Todos” IDEP 2018, esta hipótesis se confirma ampliamente. A acentuar este fenómeno concurren fallas comunicativas; parecería que las comunicaciones en la SED entienden más su misionalidad como informar a la ciudadanía de lo que piensa hacer o está haciendo la administración, más que en conectar a las comunidades educativas con la política en un ejercicio de doble via: Contar y escuchar.

El seguimiento a la política educativa

Pese a que las últimas administraciones (4) han hecho básicamente las mismas apuestas: por una educación de calidad, mejores resultados en las pruebas de Estado, mejores desempeños en el dominio de la matemática, la lectura y la escritura, dominio del inglés y de las Tic, formación de mejores ciudadanos, reconocimiento de los maestros y fortalecimiento de sus capacidades docentes; fortalecimiento de las relaciones escuela ciudad, en cada cambio de administración los funcionarios de planta y contratistas asisten a una práctica que se ha establecido como necesaria: la desaparición de toda traza de la anterior administración, quema de chalecos, chaquetas, botones, pendones, eliminación de logos, cambio de slogans, piezas comunicativas, recambio de eucoles por la ciudad, cambio de responsables en la mayoría de equipos de trabajo, retiro de contratistas, solo porque pertenecían a la anterior administración. En ese proceso de cambio están incluidas las estrategias que han venido ejecutándose en el marco del Plan sectorial. Para esta decisión no media la evaluación de los resultados ni la valoración que de ellas puedan hacer los sujetos de derecho que costituyen las comunidades educativas. Lo urgente es cambiar, desplegar “la originalidad de la nueva propuesta”

“El año pasado llegaron los llamados Pares de Acompañamiento Pedagógico (PAP) para fortalecer los colegios de Jornada Única ya que había que hacer el empalme entre la jornada mañana, ahora jornada única y el PEI. Se hizo un trabajo excelente, hubo una persona que acompañó perfecto. Luego se llegó enero de este año, se llegó febrero y empecé a escribirles: “¿qué pasó?”. Y no, no me han llamado, parece que se acabó el contrato, entonces dígame, ¿qué hacemos? (Rectora, C. Rural Aguas Claras).

Al comienzo los maestros no estaban en resistencia, ahoritica sí. Entonces en este momento en el Consejo Directivo manifiestan que la Jornada Única no sirve, y pues la prueba está en que estamos solo con la Media porque no se pudo avanzar más. (Rectora, C. Nueva Esperanza)

Como se ve en el relato de la rectora del Colegio Nueva Esperanza de la localidad de Usme, uno de los mayores problemas que ha ocasionado la inconsistencia en los acompañamientos pedagógicos de la SED, ha sido la desmotivación y la pérdida de interés en el proceso por parte de los maestros, quienes de alguna manera ya habían venido demostrando una mayor aceptación hacia la apuesta institucional por extender la jornada escolar. Dicho en otras palabras, el gremio docente respalda el proyecto de la JU/JE pero no comparte los medios a través de los cuales está siendo implementado. Frente a las críticas de los maestros a la JU/JE en el informe cualitativo se menciona que estas:

Incluyen la preocupación por la constante entrega de docentes por parte de los rectores, la incertidumbre frente a los cupos de los estudiantes de la jornada tarde, la reducción en el número de matrículas y la posibilidad de que tengan que trabajar más horas por el mismo salario. Algunos profesores manifestaron también su inconformidad por la falta de información hacia sus pares, los padres de familia y la comunidad en general, respecto a los fundamentos de la ampliación de la jornada (costos, infraestructura, alimentación, matrículas) en sus respectivas instituciones. (Correa, J., 2018b, p. 32)”

En esta ruta, ocurre que estrategias que pudieran estar arraigando en las IED, sin mediar valoración alguna, desaparecen, para dar paso a lo nuevo, que como se evidencia en el informe que nos ocupa, puede ser frágil, desigual, episódico, en últimas comportar riesgos de inequidad, porque la manera como “ocurre” la políitica en la ciudad es diversa por la concurrencia de múltiples variables. Solo para ejemplificar mencionaré algunas de esas variables que se revelan en el documento que nos ocupa:

Con quién tercerizó la Secretaría el acompañamiento.

Cuánto se han informado las IED de las apuestas del nuevo Plan sectorial. No solo los directivos sino los maestros, estudiantes y padres de familia. ¿Cuánto conocen de las estrategias de las que se valdrá la administración para situarla y diferenciarla?

Cada cambio de administración podría estar comportando restricciones en la garantía del derecho a la educación.

Me detengo en este punto para invitar a un análisis sobre lo que dice la constitución acerca de los derechos fundamentales y la responsabilidad del Estado: La finalidad del Estado es garantizar los derechos fundamentales. La única justificación para restringir los derechos fundamentales es proteger otros derechos fundamentales.

Revisemos el derecho a la educación y la manera como se garantiza en la ciudad en medio de condiciones que no son favorables a la progresividad. Basaré la reflexión en la Sentencia T-428/12 acerca de la JUSTICIABILIDAD DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES Y SU EXIGIBILIDAD EN LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL

 “A la naturaleza de las obligaciones progresivas del Estado en materia de derechos fundamentales (facetas prestacionales), el principio de no retroceso y la posibilidad de intervención judicial en la materia, se dedica el siguiente acápite.

2. El principio de progresividad y la prohibición de retroceso como herramientas conceptuales y normativas para el análisis de las medidas adoptadas por el Estado para garantizar las facetas prestacionales de los derechos constitucionales. Reiteración de jurisprudencia.

2.1.     El principio de progresividad encuentra su fundamento normativo originario en el artículo 4º del Pacto Internacional Sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC). Su alcance ha sido ampliamente analizado por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU (Comité DESC), en su Observación General No. 3, relativa a la naturaleza de las obligaciones contraídas por los Estados que suscribieron el Pacto y, en el orden interno, por la jurisprudencia de esta Corporación.

2.2.     El principio de progresividad prescribe que la eficacia y cobertura de las facetas prestacionales de los derechos constitucionales debe ampliarse de manera gradual, de acuerdo con la capacidad económica e institucional del Estado en cada momento histórico.

Este principio se construyó entonces a partir de la forma en que se estableció el alcance de las obligaciones de los estados parte del Protocolo Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU y, de la misma manera, se consideró aplicable, en el ámbito interno, a los “derechos sociales”, bajo la doctrina tradicional de las “generaciones” de derechos. Sin embargo, como se desprende de lo expuesto en el acápite precedente, todos los derechos tienen contenidos de carácter positivo y negativo, razón por la cual el principio sería aplicable también a las facetas positivas de los derechos tradicionalmente considerados civiles y políticos, cuya aplicación inmediata suele considerarse fuera de discusión.

La constatación de que los derechos ubicados históricamente en ese grupo poseen facetas prestacionales, sin embargo, no debe restarles fuerza normativa, sino que permite evidenciar la existencia de componentes prestacionales de los derechos constitucionales que son directamente aplicables y judicialmente exigibles. Esos contenidos no están sometidos entonces al principio de progresividad y constituyen estándares mínimos de protección y corresponde al juez competente analizar, en cada caso, si se enfrenta a una de esas facetas para establecer la procedencia de la acción de tutela y el alcance de las órdenes a impartir.

2.3. Ahora bien, en relación con el mandato de progresividad, la Corte Constitucional tiene establecido que comporta: (i) la satisfacción inmediata de niveles mínimos de protección; (ii) el deber de observar el principio de no discriminación en todas las medidas o políticas destinadas a ampliar el rango de eficacia de un derecho; (iii) la obligación de adoptar medidas positivas, deliberadas, y en un plazo razonable para lograr una mayor realización de las dimensiones positivas de cada derecho, razón por la cual la progresividad es incompatible, por definición, con la inacción estatal; y (iv), la prohibición de retroceder por el camino iniciado para asegurar la plena vigencia de todos los derechos.

2.4. El último aspecto, denominado prohibición de regresividad o prohibición de retroceso, se desprende de forma inmediata del mandato de progresividad y, de manera más amplia, del principio de interdicción de arbitrariedad, propio del Estado de Derecho: si un Estado se compromete en el orden internacional y constitucional a ampliar gradualmente la eficacia de algunas facetas prestacionales de los derechos constitucionales, resulta arbitrario que decida retroceder en ese esfuerzo de manera deliberada.

Sin embargo, esta Corporación ha considerado, en armonía con la doctrina autorizada del DIDH, que no toda regresión es arbitraria, pues la adecuada utilización de los recursos públicos y las necesidades más apremiantes que en cada momento enfrenta el Estado en materia social, pueden llevar a considerar como constitucionalmente válida o legítima la modificación de políticas públicas y normas jurídicas que impliquen un retroceso en la eficacia de un derecho, si esas medidas comportan a la vez una ampliación (de mayor importancia) del ámbito de protección de otro u otros derechos.

Por esta razón, la prohibición de regresividad no es absoluta. La validez de normas, medidas o políticas regresivas en materia de derechos constitucionales está sometida a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, bajo parámetros ya decantados por la jurisprudencia constitucional. En los párrafos sucesivos, la Sala explicará los criterios sentados por la jurisprudencia constitucional para identificar la regresividad de una medida (política, norma, acción estatal), y la forma en que el juez de tutela debe aplicar el principio de razonabilidad frente a ese tipo de decisiones.

2.5. En la reciente sentencia C-630 de 2011 la Sala Plena recordó una serie de criterios recogidos por la jurisprudencia de la Corporación y la dogmática del DIDH para establecer cuándo un cambio normativo es regresivo, tal como se expone:

“Una medida se entiende regresiva, al menos, en los siguientes eventos: (1) cuando recorta o limita el ámbito sustantivo de protección del respectivo derecho; (2) cuando aumentan sustancialmente los requisitos exigidos para acceder al respectivo derecho; (3) cuando disminuye o desvía sensiblemente los recursos públicos destinados a la satisfacción del derecho. En este último caso la medida será regresiva siempre que la disminución en la inversión de recursos se produzca antes de verificado el cumplimiento satisfactorio de la respectiva prestación (por ejemplo, cuando se han satisfecho las necesidades en materia de accesibilidad, calidad y adaptabilidad). Frente a esta última hipótesis, es relevante recordar que tanto la Corte Constitucional como el Comité DESC han considerado de manera expresa, que la reducción o desviación efectiva de recursos destinados a la satisfacción de un derecho social, cuando no se han satisfecho los estándares exigidos, vulnera, al menos en principio, la prohibición de regresividad. ”

2.6. Sobre el análisis de constitucionalidad de normas o decisiones regresivas, este Tribunal ha establecido que (i) sobre toda medida de carácter regresivo recae una presunción de inconstitucionalidad; (ii) esa presunción puede ser desvirtuada por el Estado, demostrando que el retroceso obedece a la consecución de fines constitucionales imperiosos. Por lo tanto, (iii) la carga argumentativa y probatoria necesaria para justificar una norma o medida regresiva corresponde a las autoridades públicas. En ese marco, (iv) cuando el juez constitucional evalúa la compatibilidad de tales decisiones con la vigencia de los derechos constitucionales debe ejercer un análisis riguroso de proporcionalidad de las mismas. Ese análisis, (v) debe ser aún más intenso cuando la decisión estatal regresiva afecta grupos vulnerables o sujetos de especial protección constitucional.

En lo concerniente a la carga de justificación que se encuentra en cabeza de la autoridad pública, precisó la Sala Plena en la citada sentencia C-630 de 2011:

“(…) [C]uando una medida regresiva es sometida a juicio constitucional, corresponderá al Estado demostrar, con datos suficientes y pertinentes, (1) que la medida busca satisfacer una finalidad constitucional imperativa; (2) que, luego de una evaluación juiciosa, resulta demostrado que la medida es efectivamente conducente para lograr la finalidad perseguida; (3) que luego de un análisis de las distintas alternativas, la medida parece necesaria para alcanzar el fin propuesto; (4) que no afecta el contenido mínimo no disponible de [la faceta de]l derecho social comprometido; (5) que el beneficio que alcanza es claramente superior al costo que apareja”.

2.7. El principio de no regresividad ha sido utilizado, principalmente, para analizar la constitucionalidad de tránsitos regulativos en regímenes de seguridad social y modificaciones normativas que suponen la disminución de beneficios laborales. De esos análisis se desprende que la prohibición de retroceso guarda una estrecha relación con el principio de confianza legítima, pues protege expectativas creadas por las acciones estatales en el sentido de que las autoridades no variarán de forma abrupta el rumbo adoptado para la satisfacción de necesidades exigidas por el respeto de los derechos humanos.

En sentencias recientes, la Corte Constitucional ha precisado que la prohibición de regresividad recae también sobre la configuración de los recursos judiciales destinados a la protección de facetas prestacionales de los derechos, pues la efectividad de estos mecanismos redunda directamente en el ámbito de protección y rango de eficacia de los derechos.

Pero, frente al problema jurídico planteado, resulta importante señalar que la cláusula de no retroceso no se aplica exclusivamente frente a decisiones de origen legislativo. Es pertinente, por lo tanto, hacer referencia a pronunciamientos en los que la Corte ha aplicado la prohibición de retroceso frente a actuaciones administrativas relacionadas en relación –entre otros temas- con la carga de la prueba en materia de dificultades presupuestales para la preservación o continuación de programas sociales, y la ampliación de las condiciones de acceso a la educación prescolar

…….- De otra parte, en un conjunto de sentencias relativas a las obligaciones estatales en materia de accesibilidad a la educación preescolar, la Corte explicó que las normas constitucionales establecen un estándar mínimo de acceso a la educación que, en el nivel preescolar se concreta en la oferta de un grado gratuito, susceptible de ser ampliado progresivamente por los municipios, hasta alcanzar tres grados de cobertura, según lo prevé la Ley 115 de 1994. En ese marco, la Corporación estableció, en los fallos que se reiteran, que cuando un municipio ha ampliado la cobertura a dos o tres grados, la suspensión abrupta del servicio o el regreso a un solo grado, constituyen medidas regresivas y desconocen el principio de confianza legítima.

A continuación se hará referencia a las obligaciones del Estado en materia de accesibilidad y adaptabilidad del derecho a la educación, destacando las obligaciones inmediatas y progresivas en la materia. ….

 Tal como se expresó en el fallo T-787 de 2006:

“[L]a Corte ha indicado en distintos pronunciamientos que [la educación] (i) es una herramienta necesaria para hacer efectivo el mandato de igualdad del artículo 13 superior, en tanto potencia la igualdad de oportunidades; (ii) es un instrumento que permite la proyección social del ser humano y la realización de otros de sus demás derechos fundamentales; (iii) es un elemento dignificador de las personas; (iv) es un factor esencial para el desarrollo humano, social y económico; (v) es un instrumento para la construcción de equidad social, y (vi) es una herramienta para el desarrollo de la comunidad, entre otras características”.

Además, la Corte ha sostenido que la educación es un servicio público, así que de conformidad con los artículos 365 a 369 de la Constitución, se encuentra a cargo del Estado; goza de asignación prioritaria de recursos públicos a título de gasto social; su prestación debe ceñirse a los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad social y redistribución de los recursos en la población económicamente vulnerable”, y la regulación y diseño del sistema debe orientarse al aumento constante de la cobertura y la calidad”.

Conclusiones

La sostenibilidad como un imperativo. Dado que echar a andar una iniciativa por la calidad de la educación, implica la positivación del derecho a la misma, la generación de expectativas en la comunidad educativa, la inversión de recursos, no puede salirse de ella sin previa evaluación de los resultados, cuidando que decisiones administrativas no impliquen regresividad en la garantía del derecho.

 Los acompañamientos, requieren de acompañamiento por parte de la administración. Se trata de contratos que comportan la obligación por parte del Estado de supervisión, que debe ejercerse. Se evidencia en el documento la ausencia de las Diles en el desarrollo de iniciativas de la administración. Los profesores entrevistados no hacen mención de papel alguno que jueguen en la llegada de las estrategias de la política a la localidad.

Las piezas comunicativas deberían estar orientadas a comprometer a la ciudadanía en el desarrollo de la corresponsabilidad en el proyecto educativo de las nuevas generaciones y deberían tener un carácter universal para que pudieran pasar entre administraciones conservando su valor y significando un uso más racional de los recursos. A la única política que están llamadas a servir es a la política educativa.